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2018年8月期刊

7月8日，中共中央、國務(wù)院公布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）。延續(xù)對國有資本管理持續(xù)優(yōu)化配置的大方向，同屬于國有資本但又區(qū)別于其他國有資本的金融國有資本的監(jiān)管問題終于在頂層設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)突破。

《意見》明確了財(cái)政部和地方財(cái)政部門經(jīng)國務(wù)院授權(quán)履行國有金融資本出資人職責(zé)。醞釀多年后，關(guān)于“金融國資委”的爭議畫上了休止符。財(cái)政部門作為履行國有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，主要是對國有金融資本行使的出資人職權(quán)和承擔(dān)保值增值等責(zé)任。金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)對各類所有制金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，通過“管風(fēng)險、管法人、管準(zhǔn)入”以實(shí)現(xiàn)合規(guī)和審慎監(jiān)管的要求。

財(cái)政部門和金融監(jiān)管部門的對于國有金融機(jī)構(gòu)的“雙峰”監(jiān)管新框架逐漸清晰，國資監(jiān)管的“四梁八柱”不斷建立健全。

目前的國資監(jiān)管主要呈現(xiàn)以下幾種模式：

模式一：國資委監(jiān)管模式

為加強(qiáng)國有企業(yè)管理，從國務(wù)院到地方各級政府都成立了國資委，作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國家履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

2003年，作為國務(wù)院授權(quán)，代表國家履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院國資委成立。此前的國有企業(yè)監(jiān)管模式雖多次調(diào)整，但仍存在兩個突出問題：“政企不分”、“政資不分”；多部門管理卻無人負(fù)責(zé)，國家所有權(quán)虛置、分散，“內(nèi)部人控制”嚴(yán)重。根據(jù)黨的十六大決議，中央決定進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革，成立專門履行出資人職責(zé)、不行使社會公共管理職能的國資委，解決上述體制問題。

2003年5月27日，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(簡稱《條例》)發(fā)布。因?yàn)槌鲑Y人職責(zé)與國有企業(yè)改革有相關(guān)性，中央還明確國資委有推進(jìn)國有企業(yè)改革職責(zé)。在《條例》中明確提出“金融機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不適用本條例。”

2009年5月1日，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》(簡稱《國資法》)施行。這是繼2003年《條例》頒布以來有關(guān)國資監(jiān)管的首部法律?！秶Y法》也明確提出“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

此外《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》等眾多國有企業(yè)改革相關(guān)政策均提到“金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。”由于金融、文化行業(yè)的特性，在國資監(jiān)管上也存在著特殊性。

模式二：文資監(jiān)管模式

中央文化企業(yè)由財(cái)政部“文化司”行使國資監(jiān)管職能。地方以北京市為例，由北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室(簡稱北京市文資辦)，作為北京市政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，履行授權(quán)范圍內(nèi)國有文化資產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)。

如北京市文資辦對北京市文化投資發(fā)展集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京國際廣告?zhèn)髅郊瘓F(tuán)有限責(zé)任公司、北京演藝集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京出版集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京發(fā)行集團(tuán)有限責(zé)任公司、京華時報(bào)社等北京市文化企業(yè)履行出資人監(jiān)管職能。

北京市文資辦具體負(fù)責(zé)：貫徹落實(shí)國家關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；起草本市相關(guān)地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章草案；制定所監(jiān)管文化企事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的制度、措施并組織實(shí)施；承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管文化企事業(yè)單位國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任；向所監(jiān)管文化企事業(yè)單位派出監(jiān)事會；指導(dǎo)推進(jìn)所監(jiān)管文化企事業(yè)單位改革重組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；負(fù)責(zé)建立所監(jiān)管文化企事業(yè)單位績效考核評價體系并組織實(shí)施等等。

模式三：以中科院為代表的監(jiān)管模式

中國科學(xué)院控股有限公司（簡稱國科控股），是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的首家中央級事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理公司。2002年4月12日，國科控股作為國有獨(dú)資有限責(zé)任公司完成工商登記，代表中國科學(xué)院統(tǒng)一負(fù)責(zé)對院直接投資的全資、控股、參股企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的保值增值責(zé)任。

自2008年起，國科控股作為機(jī)構(gòu)投資人開展私募股權(quán)基金投資業(yè)務(wù)，并圍繞我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)積極開展直接投資業(yè)務(wù)，現(xiàn)已成為國內(nèi)市場上起步早、管理好、有較強(qiáng)市場影響力的機(jī)構(gòu)投資人之一。

截至2017年底，國科控股注冊資本51億元，現(xiàn)有持股企業(yè)40余家，其中全資和控股企業(yè)26家，主要分布在新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、環(huán)保及新材料、投資與現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域，擁有聯(lián)想控股股份有限公司、中科實(shí)業(yè)集團(tuán)（控股）有限公司、東方科儀控股集團(tuán)有限公司、中國科技出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)有限公司等一批知名企業(yè)。

模式四：金融國資監(jiān)管模式

國有金融機(jī)構(gòu)的國有資本管理問題是歷史遺留、爭論多年的“老大難”。若從2003年國有四大銀行啟動股份制改革算起，這一遺留問題已經(jīng)延續(xù)十五年。

四大行股改前，財(cái)政部行使國有獨(dú)資金融機(jī)構(gòu)出資人代表職責(zé)，但是，2003年隨著四大國有銀行啟動股份制改革之后，財(cái)政部的這一職責(zé)遭到動搖。

在國務(wù)院的安排下，中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（簡稱中央?yún)R金）向四大行注資，中央?yún)R金成為中國國有商業(yè)銀行的出資人代表。但中央?yún)R金僅對國有重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)，并不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，也不干預(yù)其控股的國有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營活動。加上一行三會金融監(jiān)管框架的形成，中國金融監(jiān)管體制從行政化邁向市場化。

但隨著國有金融資產(chǎn)日益膨脹，監(jiān)管缺位問題日漸顯現(xiàn)。早在2006年財(cái)政部就提議成立金融國資委，對國有金融資產(chǎn)進(jìn)行集中的“管人、管事、管資產(chǎn)”，但因這一設(shè)想行政色彩較濃，難以與當(dāng)時金融監(jiān)管框架協(xié)調(diào)等復(fù)雜原因在2007年全國金融工作會議上未獲通過。

隨著全球金融危機(jī)的爆發(fā)和對金融分業(yè)監(jiān)管的反思，是否成立金融國資委再次在近年被提上討論。

從《意見》的具體條款看，國有金融資本管理辦法正式落地后，將對國有金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)資本帶來不少機(jī)遇與挑戰(zhàn)：如對股權(quán)及出資實(shí)施穿透式管理；調(diào)整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業(yè)的比重、提高資本配置效率；引導(dǎo)國有金融機(jī)構(gòu)回歸本業(yè)等。

有關(guān)專家認(rèn)為，此次改革的方向很明確，一是規(guī)范管理，二是堅(jiān)持市場化原則，兩者并行不悖。而對于具體業(yè)務(wù)，具體資本準(zhǔn)入、準(zhǔn)出的調(diào)整是收是放，也取決于規(guī)范管理和市場化的要求。